AGEZ-POSITIONSPAPIER

Zweites Positionspapier der AGEZ zum Multilateralen Investitionsabkommen (MAI)

 

Vorbemerkung

Die Arbeitsgemeinschaft Entwicklungszusammenarbeit (AGEZ) hat bereits am 25. März 1998 ein erstes Positionspapier zum MAI erstellt und dieses in der vorliegenden Form abgelehnt. Nachdem die Verhandlungen bei der OECD über das MAI im April 1998 zu keinem Ergebnis führten und zugleich die Kritik an diesem Vertrag stark zunahm, hat die österreichische Bundesregierung auch Repräsentanten der zivilen Gesellschaft eingeladen, Anmerkungen zum Vertragsentwurf bis Ende Juli einzubringen.

Vertreter der AGEZ hatten am 30. Juni 1998 gemeinsam mit Mitgliedern des EH-Beirates die Gelegenheit, unter dem Vorsitz des Sektionsleiters Dkfm. Ulrich Stacher (BKA) mit dem österreichischen Chefverhandler für den MAI-Vertrag, Dr. Manfred Schekulin vom Wirtschaftsministerium, zu diskutieren. Wir betonten bei dieser Diskussion, daß es für alle, die nicht über den entsprechenden Apparat verfügen, unmöglich ist in kurzer Zeit den Vertragstext in jeder Hinsicht zu überprüfen und zu bewerten, schon gar nicht die sozialen, ökonomischen, ökologischen, entwicklungspolitischen, demokratiepolitischen und völkerrechtlichen Auswirkungen dieses Vertragswerkes einzuschätzen. Wir können daher nur Teilbereiche des Vertragswerkes herausgreifen und wir müssen uns z.T. auf Autoritäten verlassen, die uns glaubwürdig erscheinen. Diese Situation, die auch viele mit Detailfragen beschäftigte Beamte in diversen Ministerien offensichtlich nicht meistern können, kann nur dadurch beseitigt werden, daß unabhängige Experten mit den genannten Fragen befaßt werden. Experten, die gemeinsam von Regierung und der Zivilgesellschaft bestellt werden.

1. Die Entschließung des Europäischen Parlaments zum MAI

Wir betrachten diese Entschließung als von hohem politischen Wert und zitieren daraus einige, uns besonders wichtig erscheinende Passagen. Wir betonen, daß die hier angeführten Bedenken und Kritiken von der OECD bisher nicht ausgeräumt wurden.

Das Europäische Parlament hält u.a. fest (Zahl A4-0073/98):

"D. In Besorgnis darüber, daß im Vertragsentwurf über ein Multilaterales Abkommen für Investitionen (MAI) ein Ungleichgewicht zwischen Rechten und Pflichten der Investoren besteht, das diesen volle Rechte und Schutz gewährt, während die Unterzeichnerstaaten sich schwerwiegenden Verpflichtungen unterwerfen, die ihre Bevölkerungen ungeschützt lassen könnten,

F. in der Erwägung, daß das Ziel eines MAI darin bestehen sollte, einem für die betreffenden Bevölkerungsgruppen verheerenden und ruinösen Wettbewerb unter Investoren vorzubeugen, um im globalen Maßstab eine ökologisch und sozial verträgliche und regional ausgewogene dauerhafte Wirtschaftsentwicklung zu unterstützen,

H. in der Erwägung, daß die EU noch keinerlei Untersuchungen ("impact studies") über die Auswirkungen des MAI auf Verkehr, Handel und Arbeitsmarkt oder auf geistiges Eigentum zur Verfügung gestellt hat und die Kompatibilität mit der bestehenden Umwelt-, Sozial- und Kulturgesetzgebung und mit der Gesetzgebung in bezug auf geistiges Eigentum der EU, die Beziehung mit den AKP-Ländern und die Entwicklungspolitik der EU sowie das Verhältnis des MAI zu internationalen Umweltabkommen, die internationale Übereinkommen im Bereich geistiges Eigentum und Regionalabkommen weiterhin ungeklärt sind,

I. richtet folgende Empfehlungen an die Kommission:

2. fordert die Kommission auf, innerhalb eines angemessenen Zeitraums eine unabhängige und gründliche Bewertung der Auswirkungen auf die Bereiche Soziales, Umwelt und Entwicklung vorzunehmen und dabei festzustellen, inwieweit das MAI-Projekt folgendem entgegensteht:

a) einschlägigen internationalen Übereinkommen, wie der Erklärung von Rio, der Agenda 21, den UN-Richtlinien betreffend den Verbraucherschutz (1985), dem durch die UNCTAD festgelegten "Set of Multilaterally Agreed Principles for the control of restrictive business practices" (1981), dem HABITAT "Global Plan of Action" sowie den bereits durch die OECD eingegangenen internationalen Verpflichtungen;

c) der regionalen, nationalen und EU-Gesetzgebung, die auf die Förderung nachhaltiger Entwicklung abzielt

3. stellt fest, daß das angestrebte Abkommen auch Nicht-OECD-Mitgliedsstaaten und damit insbesondere den Entwicklungsländern, zum Beitritt offensteht; sieht jedoch in der Tatsache, daß diese keinen Einfluß auf den Inhalt des Abkommens selbst nehmen können, ein wesentliches Defizit des MAI und fordert die am Abschluß des MAI beteiligten Staaten auf, keinerlei Druck auf die Entwicklungsländer auszuüben, um sie zum Beitritt zu bewegen;

12. ist besorgt, daß die Leistungserfordernisse ("performance requirements") das Recht von Staaten einschränken könnten, bestehende Industriepolitiken, insbesondere im Bereich der Sozial-, Umwelt- und Kulturgesetze sowie im Bereich der Gesetze in bezug auf geistiges Eigentum, in Zukunft durchzuführen und bedarfsgerecht weiterzuentwickeln, und befürchtet, daß EU-Mitgliedsstaaten in diesen Bereichen in den nächsten Jahren unter Druck geraten;

14. besteht desweiteren darauf, daß nicht nur in der Präambel des MAI Bezug auf die Beachtung internationaler Menschenrechtspakte sowie Umwelt- und Sozialstandards genommen wird und das MAI eindeutige Bestimmungen enthält, die ein Absenken bestehender Umwelt- und Sozialnormen durch das MAI verhindern und die Einführung neuer Standards ermöglichen;

20. ist sich bewußt, daß die Vertragsparteien zunächst auf einer begrenzten Anzahl von Ausnahmen von den Grundbestimmungen des MAI bestehen müssen; fordert jedoch zugleich Aufklärung darüber, ob die "standstill"- und "roll-back"-Verpflichtungen der weiteren Harmonisierung der Gesetzgebungen innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten im Wege stehen könnten;

22. bedauert, daß das MAI Fragen der Besteuerung international operierender Unternehmen weitgehend ausklammert, begrüßt jedoch zugleich, daß für den Bereich der Investitionsanreize Regeln vereinbart werden sollen, die einen wettbewerbsverzerrenden internationalen Subventionswettlauf um Betriebsansiedlungen vermeiden sollen; fordert die Verhandlungspartner auf, die Bereiche Besteuerung und internationale Wettbewerbspolitik in die "Built-in-Agenda" aufzunehmen;

23. hält die vorgesehenen Bestimmungen für den Investitionsschutz, insbesondere bezüglich Enteignung, Entschädigung sowie Kapital - und Gewinntransfer für zu weitgehend; ist der Auffassung, daß die Regierungen dafür sorgen müssen, daß diese nicht zu Entschädigungszahlungen verurteilt werden können, wenn sie Normen in bezug auf Umwelt, Arbeit, Gesundheit und Sicherheit aufstellen;

25. weist auf die Neuartigkeit des vorgesehenen Streitschlichtungsverfahrens hin, das es auch privaten Unternehmen ermöglichen wird, gegen die Regierung einer Vertragspartei vorzugehen; hält diese Fortentwicklung des Rechtsschutzes für zweifelhaft und bittet zu bedenken, ob die bestehenden nationalen und internationalen Streitschlichtungsverfahren nicht ausreichend sind; fordert in jedem Fall ein ausgewogenes Rechtsschutzsystem, das sowohl dem Investor die Durchsetzung seiner aus dem Abkommen folgenden Rechte wie auch dem Vertragsstaat die Sicherstellung der Einhaltung seiner zwingend sozial- und umweltrechtlichen Bestimmungen ermöglicht;

35. schlägt vor, daß Strukturen für die demokratische Ratifizierung aller im Rahmen der WTO- oder der OECD abzuschließenden Abkommen geschaffen werden und daß die Wechselbeziehungen zwischen den Rechtsvorschriften internationaler Organisationen, der EU und der Mitgliedsstaaten genau untersucht werden;

36. beauftragt seinen Juristischen Dienst, in enger Zusammenarbeit mit den zuständigen Kommissionsdienststellen den Entwurf des MAI und die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts einer Überprüfung zu unterziehen, um zu ermitteln, ob bestehende Rechtsakte nach Artikel 189b vom MAI berührt würden; beauftragt seinen Juristischen Dienst ferner, regelmäßig über die Ergebnisse seiner Bewertungen Bericht zu erstatten;

37. fordert die Kommission, den Rat und die Mitgliedsstaaten auf, den endgültigen Entwurf des MAI gemäß dem im Artikel 228 Absatz 6 des EG-Vertrags vorgesehenen Verfahren dem Gerichtshof zur umfassenden Prüfung vorzulegen;

II. ersucht die OECD, auf die vorstehend gemachten Anmerkungen bezüglich des MAI-Entwurfs gezielt und ausführlich zu reagieren;

IV. fordert die Parlamente und die Regierungen der Mitgliedsstaaten auf, das MAI in seiner derzeitigen Fassung nicht zu akzeptieren;"

Soweit einige Einschätzungen und Forderungen des Europäischen Parlaments, denen wir uns vollinhaltlich anschließen.

2. Entwicklungspolitische Auswirkungen

Die in der Diskussion oft geäußerte Meinung, daß Auslandsinvestitionen (bzw. Finanzanlagen im allgemeinen) auf jeden Fall den Wohlstand einer Gesellschaft mehren, ist empirisch nicht haltbar. So hat die rasante Zunahme der Auslandsinvestitionen in Mexiko z.B. nicht einmal auf makroökonomischer Ebene zu einem Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens geführt, ganz zu schweigen von der zunehmenden ungerechten Einkommensverteilung, die mit den Investitionen einhergeht. Damit sich Investitionen auf den Wohlstand positiv auswirken, damit Entwicklungswege eröffnet werden, müssen die nationalen und regionalen Regierungen die Möglichkeit haben, entsprechende Steuerungsmaßnahmen einzusetzen. Genau das würde aber z.B. durch die "Performence-requirement"-Bestimmungen des MAI verhindert, die besagen, daß es verboten wäre, von ausländischen Investoren zu verlangen, daß sie

  • einen bestimmten Prozentsatz an einheimischen Arbeitskräften beschäftigen

  • inländische Vorprodukte verwenden müssen

  • Importe und Exporte in einem bestimmten Verhältnis zueinander stehen sollen

  • Technologietransfer ermöglichen

  • Kooperationen mit einheimischen Unternehmen eingehen müssen

Alles Maßnahmen, die Regierungen eventuell setzen müßten, um eine Entwicklung zum Wohle der Gesellschaft voranzutreiben.

Aus entwicklungspolitischer Sicht gibt es am Verhalten der Transnationalen Konzerne (TNCs) immer wieder folgende Kritik:

  • Einschränkung oder Aufteilung von Märkten unter Tochtergesellschaften und Exportverbot an Tochtergesellschaften, wodurch für das Gastland negative Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz entstehen

  • Exzessive Gewinne und Gebühren auf Grund ihrer monopolistischen Stellung in der Wirtschaft des Gastlandes

  • Billiger Aufkauf bestehender lokaler Firmen, anstatt neue Produktionsstätten zu schaffen

  • Finanzierung durch lokale Kreditaufnahme, wodurch die lokalen Sparquoten abgesaugt werden und das Kapital für die Investitionen der einheimischen Unternehmer fehlt

  • Das talentierteste Personal des Gastlandes wird abgeworben ("braindrain")

  • Restriktiver Zutritt der Tochtergesellschaften durch die Zentralisierung von Forschung und Entwicklung in der Konzernzentrale. Tochtergesellschaften bekommen nur Lizenzen für bestehende oder veraltete Technologien

  • Schlüsselpositionen werden nur an Ausländer vergeben

  • Zuwenig Training und Entwicklung einheimischen Personals

  • Beitrag zur Preisinflation bei Monopolstellung

  • Verletzung sozialer Rechte und Frustrierung der Ziele nationaler Entwicklungspläne

  • Dominierung von Schlüsselsektoren der einheimischen Wirtschaft

  • Gefahr der politischen und wirtschaftlichen Einflußnahme durch ausländische Regierungen

Um die lokalen Interessen zu schützen, wäre notwendig:

  • Verpflichtung zur Hereinnahme einheimischer Beteiligung

  • Teil des Schlüsselpersonals und Managements muß aus Einheimischen bestehen

  • Auslandsinvestitionen sollen technologische Impulse für das Gastland bringen

  • Setzung von Obergrenzen für Linzenzgebühren für Technologien

  • Recht auf Vertragsänderungen um lokale Interessen zu bevorzugen

  • Finanzierung durch ausländische Finanzmärkte und die Verpflichtung, Kapitalerhöhungen durch Hereinnahme lokaler Partner durchzuführen

  • Ausbildungsprogramm für Personal

  • Bevorzugte Verwendung inländischer Vorprodukte

  • Keine Exportbeschränkung der Tochtergesellschaft des Gastlandes durch die Konzernzentrale.

Alles das wird aber durch das MAI klar untersagt.

Damit käme es zu einer Entmachtung der Politik, zu einer Deregulierung, die es den Entwicklungsländern unmöglich macht, z.B. jene Wege zu beschreiten, die die asiatischen Tigerstaaten gingen, und die ihnen stets als Vorbild empfohlen wurden. Diese betrieben eine massive Industriepolitik zum Aufbau der einheimischen Industrie mit scharfen Kontrollen der Importe und Exporte, eine gezielte Besteuerung ausländischer Investitionen und setzten staatlich kontrollierte Unternehmen als Impulsgeber in strategischen Sektoren ein. Erst nachdem ein vertretbares Entwicklungsniveau erreicht wurde, öffneten sich diese Länder dem internationalen Wettbewerb.

Es ist unbestritten, daß Entwicklungsländer Auslandsdirektinvestitionen brauchen, insbesondere dann, wenn es sich um Direktinvestitionen handelt, die der Produktion zugute kommen, menschenwürdige Arbeitsplätze und interne Kaufkraft zu schaffen. Im MAI wird jedoch ein extrem weiter Investitionsbegriff verwendet, mit dem offensichtlichen Ziel, die Finanzanlagen vor etwaigen Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen auf jeden Fall zu sichern.

 

Indem es vor allem die Vermehrung des in vielen Ländern des Südens hochverzinsten (in Brasilien z.B. mit 28%) Finanzkapitals fördert, drückt das MAI den produktiven Sektor und vergrößert dadurch den Abgrund zwischen arm und reich. Daher ist es schon aus diesem Grund den Zielsetzungen jedweder staatlichen Entwicklungszusammenarbeit, die diesen Namen verdient, in höchstem Maße abträglich.

 

Dazu kommt noch, daß die Regierungen des Südens quasi dazu gezwungen würden, jeglichen Protest gegen die von außen verordneten Strukturanpassungsmaßnahmen im Keim zu ersticken. Jeglicher Widerstand der indigenen Bevölkerung zur Verteidigung ihrer Autonomie würde eine Intensivierung der staatlichen Repression ebenso nach sich ziehen wie die Kämpfe der Gewerkschaften und Bauernorganisationen um die Anhebung ihrer Hungerlöhne oder um eine längst fällige Agrarreform.

Damit die Investitionen tatsächlich Entwicklungswege öffnen und nicht erschweren, genügt es daher nicht, wenn dem MAI die völlig unverbindlichen OECD-Richtlinien für das Verhalten der TNCs im Anhang hinzugefügt werden, da diese bei Nichteinhaltung keine Sanktionen vorsehen.

Wenn das MAI in Kraft tritt, stehen die Entwicklungsländer vor dem Dilemma: entweder auf Auslandsdirektinvestitionen weitgehend zu verzichten oder die für das Land nachteiligen Bedingungen anzunehmen. Es wird voraussichtlich zwischen den Ländern zu einem Standortwettbewerb auf Kosten des Absenkens der Umwelt- und Sozialstandards kommen, selbst dann, wenn das MAI ein Verbot des Absenkens solcher Standards beinhalten würde (was noch völlig offen ist), da für eine Regierung, die so handelt, keine Sanktionen vorgesehen sind. Es ist kaum anzunehmen, daß die Konzerne eine Regierung deswegen klagen würden.

Bezüglich des Wertes von Auslandsdirektinvestitionen existiert eine Studie des "South Center" (Genf), deren Ergebnis in folgendem Satz zusammengefaßt werden kann: "Auslandsdirektinvestitionen versprechen mehr als sie letztlich bewirken. Ihr Nutzen hängt in der Regel stark von den politischen Bestimmungen ab, denen sie im Gastland unterworfen sind".

Für die Entwicklungsländer ist es unerläßlich, daß sie die politischen Rahmenbedingungen für Investitionen selbständig und ohne Benachteiligung definieren können.

3. Forderungen

Aufgrund dieser Überlegungen wiederholt und vertieft die AGEZ die schon im März 1998 präsentierten Forderungen:

  • Sofortige Suspendierung der Verhandlungen über den vorliegenden Entwurf, der in seiner Gesamtheit in die falsche Richtung geht

  • Verlagerung der Verhandlungen zur UNO. Die Vereinten Nationen scheinen die einzige internationale Instanz zu sein, in der der Investitionsschutz überhaupt eine Chance hätte, Zug um Zug mit den unter ihren Auspizien zustandegekommenen Erklärungen zum Schutz der Menschenrechte (Wien), der Umwelt (Rio de Janeiro) und der sozialen Rechte (Kopenhagen) diskutiert zu werden. Mehr noch: durch die Junktimierung des Investitionsschutzes und des Schutzes der Menschen vor unsozialen und umweltfeindlichen Investitionen könnte den von den verschiedenen UN-Organisationen erhobenen Forderungen Nachdruck verliehen und ihre Rolle gestärkt werden.

  • Sicherstellung, daß ein solches Abkommen über Investitionen die Verpflichtungen, die sich aus den bisherigen UN-Konferenzen ergaben, nicht unterläuft. Dazu ist notwendig, daß die Verbindlichkeit der Beschlüsse von Kopenhagen, von Rio, von Wien etc. dasselbe Niveau haben wie ein Abkommen über Investitionen. Dazu wird es allerdings notwendig sein, das Investitionsabkommen von Grund auf neu zu gestalten, indem nämlich z.B. der Schutz der sozialen und ökonomischen Menschenrechte als oberste Priorität und nicht als bloß dekoratives Beiwerk eines multilateralen Investitionsabkommens angesehen würde.

  • Gerade das 50jährige Bestehen der Menschenrechtserklärung und der fünfte Jahrestag der UN-Menschenrechtskonferenz von Wien würde Österreich in diesem Sinne geradezu dazu prädestinieren, einen aktiven Beitrag zu leisten. Sollte das aber nicht bald geschehen, würde wahrscheinlich Kanada und evtl. auch Frankreich einen solchen Vorschlag einbringen, der in den dortigen Regierungskreisen bereits stark diskutiert wird.

  • Politische Diskussion über die Ziele eines Abkommens über Auslandsinvestitionen: Die grundsätzliche Frage ist, ob ein Investitionsabkommen die negativen Auswirkungen der neoliberalen Globalisierung auf Demokratie, soziale Gerechtigkeit und Umwelt noch verstärken, oder diesen entgegenwirken soll? Wir fordern insbesondere, daß das Abkommen eine sozial gerechte, demokratische und nachhaltige Entwicklung fördert und nicht behindert.

  • Gerade aufgrund des enormen Interesses, das die TNCs diesem Abkommen beimessen gibt es eine historische Chance, es zum Gegenstand eines breit angelegten partizipatorischen Diskussionsprozesses zu machen, der mit Hilfe fortschrittlicher (im Sinne von menschenwürdiger und nicht menschenverachtender) Regierungen nach und nach alle Sektoren der Gesellschaft ergreifen könnte. Auf diese Weise könnte ein demokratischer Konsensfindungsprozeß, der natürlich auch auf die Gesellschaften (und nicht bloß die Regierungen) des Südens ausgedehnt würde helfen, das derzeit bestehende Ungleichgewicht zwischen Wirtschaft und Politik zu revertieren.

  • In diesem Falle würde auch die grundlegend antidemokratische Tendenz des MAI zutage treten, das neue Rechtsprinzipien zum Nachteil der betroffenen Bevölkerungen enthält, wie z.B. das "top-down-Prinzip", wodurch alles, was nicht ausdrücklich als Ausnahme angemeldet wird, unter den Vertrag fällt und die Regierungen durch die "stand-still"- und "roll-back"-Klauseln über Dekaden hindurch gezwungen werden können, weitere Konzessionen zugunsten der Investoren zu machen.

  • Es würde aber auch der Forderung nach Transparenz Rechnung getragen werden: diese ist nämlich dann nicht gegeben, wenn hunderte Seiten von komplizierten Texten, an denen OECD-Experten seit Jahren arbeiten, innerhalb kurzer Zeit beurteilt werden sollen, sondern dann, wenn unabhängige Experten (Juristen, Politologen, Wirschaftswissenschafter, Ökologen und Experten der Entwicklungspolitik) ausreichend Zeit und Möglichkeit haben, den Vertragsentwurf zu studieren und zu bewerten.

Bei diesem Punkt verweisen wir wieder auf die bereits oben genannten, vom EU-Parlament eingeforderten Studien und Gutachten. Solange diese nicht vorliegen, und solange die österreichische Öffentlichkeit und Zivilgesellschaft nicht die Möglichkeit hat, die Position unabhängiger Experten kennenzulernen, fordern wir die Regierung auf, die Verhandlungen über das MAI innerhalb der OECD nicht weiterzuführen und die vom Bundeskanzler verordnete Nachdenkpause zu nützen, um eine grundsätzliche Neuorientierung des multilateralen Investitionsschutzes im oben skizzierten Sinne zu initiieren.

Wien, 8. Juli 1998